2018年银保监会成立后第一个发文是“关于印发《融资担保公司监督管理条例》四项配套制度的通知（银保监发[2018]1号）”，这里提到的《融资担保公司监督管理条例》指的就是2017年6月21日经国务院第177次常务会议审议通过第683号国务院令。为什么从国务院层面要研究并规范融资担保公司的监督管理事宜？融资担保的本质到底是什么？未来如何发展？本文试着从几个不同方面探讨这些问题。
一、担保的本质
担保，顾名思义，应该是和实物或信用相关的一种保证，按担保法的规定，担保是债权人需要保障其债权实现的一系列方法，这其中债务人和第三方都可以提供担保，而第三方担保以信用担保为主，其主要作用是为债务人增信。债务人自己的担保增信依托于抵质押、留置资产或者定金的价值，而信用担保则按照信用级别的高低，应用于商业信用领域的如担保公司为债务人提供的担保，增信依托于担保公司的实力；应用于银行信用领域的如银行保函和信用证，增信依托于银行的实力；应用于主权信用领域的如主权担保，增信依托于国家的实力。
从历史回溯，担保作为控制降低借贷风险、确保债权实现的制度安排，其发源并不完备，主要原因是古代商品经济不发达以及重视物权占有而非充分流通。西方历史中早在古希腊时期，就明确了担保必须以转移占有的形式才能完成，恩格斯在叙述古希腊氏族制度的崩溃时曾写道“在阿卡斯的田地上，到处都矗立着抵押柱，上面写着这块土地已经以多少钱抵押给某某人了。”这开了“物的担保”之先河。罗马时期将转移占有延展到信托、质押和抵押三个制度安排，其中信托到质押是从信用到物权担保，而质押到抵押的变迁不再强调转移占有，提高了物权使用价值。罗马之后的日耳曼部落再将担保物权分为动产和不动产，这一点被近代的制度所沿袭，此外，随着经济的发展，担保结构复杂化，不动产中的“新质”出现了多重担保（日耳曼的古质类似于罗马时期的质押，而新质可以不经转移占有获得质物收益）。近代西方的担保制度特别是担保物权制度基本都是在罗马法、日耳曼法的基础上发展起来。
中国历史中“人的担保”重要性高于“物的担保”，传统信用担保制度主要依靠风俗习惯而非法律来维持运行。早在先秦时期就产生了人的担保和物的担保制度雏形。“保证”担保在传统担保制度中主要体现为保证人制度，先秦的“中人”担负的保证之责还比较小，汉代的“任人”就完全是代为履约的保人概念了，魏晋南北朝将其称为“任”，隋唐五代称为“口承人”，唐代后保人已基本制度化，明清有完备的保人制度，民国时期完成定型。“抵押”制度产生于南朝时期，唐代称“指当”，宋代称“抵当”，明代称“抵借”；“质押”制度出现于隋唐五代时期，当时称作“质典”，清代称为“质当”，民国时期抵押、质押更为活跃；除了以物作质，中国传统信用担保制度还存在“人质”，即债务人以人身作质，担保偿还债务，建国后该制度消亡。
从担保发展变迁的历史可以看出，信用担保制度在金融体系中发挥着非常重要的作用，不管是重视“物的担保”的西方还是更看重“人的担保”的中国社会，信用担保所衍生出的保证（信托）、抵押、质押等制度对信用体系的构建、商品经济的发展、债权实现及物权流通的成熟都做出了巨大的贡献。
二、担保的困境
新中国成立以后，1993年第一家专业信用担保公司-中国经济技术投资担保公司由国务院批准成立，1994年12月深圳高新技术投资担保有限公司成立，开辟了地方政府设立贷款担保公司的先例。1999年国家经贸委发布《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》，自此全国信用担保机构的数量和资本规模不断增长。
虽然信用担保本身具有准公共产品属性，但由于发展速度快，财政资源有限，以及相应运作和补偿机制不完善，民间资本和外资不断进入担保行业，商业性担保占据主导地位，形成了商业性担保机构为主、政策性与互助性担保机构共同组成的融资担保体系，从业务种类来看，目前融资性担保在整个信用担保中的比重较大，而短期流动性贷款担保占据融资性担保的主流。
2000年开始的十年间，信用担保行业随着中国经济的发展开始了爆发式增长，运营不规范、内控欠缺、挪用客户保证金等问题逐渐积累，使得中央政府有关部门也对融资担保机构开展了规范化整顿，提高了行业准入门槛，规范了经营行为。2011年之后，受经济下行、企业经营环境恶化等客观因素影响，信用担保行业风险集中爆发，一方面大量融资担保公司代偿率居高不下，甚至资不抵债纷纷倒闭；另一方面商业性担保逐利性更强，中小企业融资成本大大提高，放大了周期性振荡，同时，部分担保机构不惜涉足监管不严的新领域，从事违法违规的活动，严重影响行业声誉，有的还引发了社会群体性事件。担保行业的发展面临较大的困境，解决担保问题需要新的思路。
三、为什么担保要回归政策性
从融资担保业务本身特点来看，融资担保公司所收取的担保费和其所承担的风险不匹配，无法保证融资担保公司的可持续经营，在信贷风险暴露时，担保公司很难承受代偿压力，往往一笔代偿出现，就会吃掉几十笔业务的利润。
从国际经验来看，担保本身具备准公共产品和政策性金融两大性质，很多国家都把建立和实施担保体系作为政府扶持中小企业发展的政策体系和社会化服务体系的重要组成部分。从担保增信的角度来说，政府为主设立信用担保机制的背后，是高于一般商业信用的政府信用，这种信用担保机制不仅可以和银行共担风险，还可以降低企业的融资成本。此外，政府推动的风险分担机制和补偿机制，有助于解决担保公司风险收益不对等的问题，帮助担保公司放大担保系数，实现可持续发展。
世界上开始建立中小企业信用担保机构至今已有近80年历史，大多数国家都是由政府出资或资助建立中小企业信用担保体系，通过中央和地方政府编制中小企业信用担保资金预算来解决担保基金的筹集，其运作方式多种多样，既有像美国和日本由政府专门的行政机构负责操作的政府操作型方式，也有像德国的担保银行这种由独立于政府之外的法人实体进行操作的市场操作型方式。
除了组建政策扶持型担保机构，还有一种模式是只推行社会互助型中小企业信用担保体系，包括埃及（由银行与保险公司及中小企业共同组织的中小企业互助担保公司）和葡萄牙（中小企业协会）等少数国家。也有一些国家和地区在政策扶持型中小企业担保体系之外，同时开展社会互助型中小企业担保业务。
2015年7月，财政部、农业部、银监会研究制定了《关于财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见》（财农[2015]121号），提出组建具有中国特色、覆盖全国的农业信贷担保体系框架。2015年8月，国务院印发《关于促进融资担保行业加快发展的意见》（国发[2015]43号），指出发挥政府支持作用，提高融资担保机构服务能力；发挥政府主导作用，推进再担保体系建设；政银担三方共同参与，构建可持续银担商业合作模式。2016年7月，国务院融资担保部际联席会议办公室印发了《关于学习借鉴安徽担保经验推进政银担风险分担机制建设的通知》，要求各地学习借鉴安徽担保“4321”的风险分担模式和政策性融资担保体系建设的经验。2017年8月，国务院公布《融资担保公司监督管理条例》，在国家层面明确了融资担保行业服务小微和“三农”融资的重要作用，以及政策扶持对于发展政策性融资担保业务的必要性。
这一系列文件的出台，标志着地方政策性融资担保机构在资金注入、风险分担等方面获政策倾斜的力度将进一步加大，同时也说明担保回归政策性是大势所趋。未来中国担保行业应该构建以政策性担保为主，互助性担保和商业性担保为辅的担保体系。
四、政策性担保体系如何建立
自从国务院印发43号文以后，各省、自治区、直辖市都加快了推进政银担风险机制及政策性融资担保体系建设的工作，2016年4月贵州省政府印发了《贵州省政策性担保体系建设实施方案》（黔府办函[2016]79号），2018年5月青海省政府印发了《关于加快全省政策性融资担保体系建设的实施意见》（青政办[2018]66号），各省由农担及省级担保集团两家分别负责推进三农三牧及小微企业政策性融资担保体系的框架逐渐清晰。
依据财农[2015]121号文，国家将调整部分农业补贴资金作为注册资本金，计划用三年左右的时间，在全国各省、自治区、直辖市、计划单列市建立省级农业信贷担保机构，并向市县延伸业务分支机构，直接为农业新型经营主体提供信贷担保服务；同时，在国家层面组建国家农业信贷担保联盟实体机构，为省级机构分险增信，构建起完整的专门支持农业适度规模经营的担保、再担保组织机构体系。经国务院批准，由财政部会同农业部、银监会组建的国家农业信贷担保联盟有限责任公司于2016年5月在京成立，其股东包括财政部和全国省级农业信贷担保机构，标志着中国在建立健全全国政策性农业信贷担保体系方面迈出重要一步。
在小微企业政策性融资担保体系建立方面，结合全国31个地区（22个省、5个自治区、4个直辖市）的省一级政策性融资担保/再担保机构推进体系建设的相关情况，可以归纳为三种主要模式：
第一种是省担保集团提供再担保，建设全省再担保体系或者政策性融资担保联盟的模式，市县一级担保公司加入，但省级主体不设区域分公司也不参股地方担保公司，采用这种模式的13个地区省级主体包括浙江省担保集团有限公司、河北省再担保有限责任公司、四川省信用再担保有限公司、湖北省再担保集团有限公司、山东省再担保集团股份有限公司、山西省融资再担保有限公司、福建省中小企业信用再担保有限责任公司、陕西省信用再担保有限责任公司、青海省信用担保集团有限公司、辽宁省担保集团有限公司、海南省中小企业信用担保有限公司、西藏财信担保有限公司、北京中小企业信用再担保有限公司。
第二种是省级主体以设立区域分公司结合再担保体系的方式推进政策性融资担保体系建设，采用这种模式的8个地区省级主体包括江苏省信用再担保集团有限公司（14家区域分公司）、湖南省担保集团有限公司（其子公司湖南省中小企业信用担保有限责任公司设有2家区域分公司及13个办事处）、广西中小企业信用担保有限公司（14家区域分公司）、宁夏再担保集团有限公司（3家区域分公司）、云南省信用再担保有限公司（17家区域分公司）、江西省信用担保股份有限公司（103家区域分公司）、吉林省信用担保投资集团有限公司（4家区域分公司及1家工程履约担保分公司）、天津市中小企业信用担保中心（6家区域平台）。
第三种是省级主体以参股省内区域担保公司为主，结合设立区域分公司及构筑再担保体系等手段，全面推进政策性融资担保体系建设，采用这种模式的9个地区省级主体包括安徽省信用担保集团有限公司（2家区域分公司，参股省内128家区域担保公司）、河南省中小企业担保集团股份有限公司（参股省内160家区域担保公司）、贵州省担保有限责任公司（参股省内45家区域担保公司）、广东省融资再担保有限公司（3家区域分公司，参股省内11家区域担保公司）、甘肃省再担保集团有限公司（参股省内58家区域担保公司）、黑龙江省鑫正投资担保集团有限公司（4家区域分公司，参股省内17家区域担保公司）、内蒙古再担保股份有限公司（参股省内10家区域担保公司）、新疆维吾尔自治区融资担保有限责任公司（参股省内14家区域担保公司）、重庆三峡担保集团股份有限公司（8家区域分公司，参股3家区域担保公司）。
除了这三种主要模式，上海市采用设立上海市中小微企业政策性融资担保基金管理中心的模式对辖内小微企业提供融资担保服务，重点覆盖创新及政策支持行业企业，未采用建设政策性融资担保体系方式推进相关业务。
五、担保在当前经济形势下可以发挥的作用
当前中国经济已由高速增长阶段转向中高速、高质量发展的阶段，中小企业在经济增速换档期和供给侧改革深化阶段，仍将面临经营压力增大、违约风险上升等问题。在政策层面，一系列担保相关文件的出台和实施，为不同类型的融资担保机构业务发展方向提供了明确思路。
政策性融资担保机构为获得政策扶持和业务发展空间，业务将向传统间接融资担保回归；商业性融资担保机构受益于政策导向，市场对金融产品的增信需求仍较大，但在监管约束下，相关机构在杠杆水平、客户集中度等方面所面临的业务整改压力较大。
从历史来看，担保在构建社会信用体系、促进经济社会发展、创造就业以及促进社会稳定等方面发挥了非常积极的作用，未来担保在经济中发挥的作用空间仍然很大，具体来说，包括如下几点：
第一、担保对缓解小微企业融资难的问题发挥更大的作用。担保作为连接银企的纽带，为小微企业增信的同时为银行分担风险。面临经济下行的压力和强监管的形势，银行的风险容忍度不断降低，对把握不好的客户往往采取断贷或者简单拒绝的方式，加剧了融资难的问题，而担保机构通过重回政策性并坚持政策性的定位，依托政策化解存量不良，解决自身的经营困难后，在分担机制逐步成熟的条件下，可以对缓解融资难的问题发挥更大的作用。
第二、担保对普惠金融的深化及覆盖银行暂不能支持的行业发挥更大的作用。普惠金融对金融脱虚向实及解决资金供需不平衡都有重要的意义，2015年国务院印发了《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》，2017年银监会印发《大中型商业银行设立普惠金融事业部实施方案》，目前四大国有商业银行均成立了普惠金融事业部，但银行自身的授信评级体系朝普惠金融及一些轻资产新兴行业的方向改造是一个长期而艰巨的任务，担保通过掌握政策性资源及探索新关注领域，可以帮助银行进一步实现普惠金融的推进目标。未来银行和担保公司的关系将不简单局限于银行给担保公司设准入条件，政策性担保公司对银行也会有相应的准入条件和合作要求。
第三、担保对更有效利用财政资金、实施积极财政政策发挥更大的作用。前一阶段财政和货币政策的争论让大家更加认识到货币政策和财政政策在制定和实施过程中出现了不协同甚至相互掣肘的现象，而在实施更加积极财政政策的背景下，两者的协同主要体现在如何解决小微企业融资难、融资贵的问题。2018年7月，国家融资担保基金成立，首次出资规模661亿元，财政占比45%，其业务重心是与省级担保或再担保机构开展业务，以再担保和股权投资的业务模式构建一个政府主导的担保体系，支持融资担保行业发展壮大。
第四、担保对去杠杆的供给侧改革发挥更大的作用。地方政府的融资平台在支持地方建设发挥了较大的作用，但同时也增加了政府的隐性债务，以前依托政府为融资平台的筹资或者市场行为提供增信的行为在财政部一系列文件的严格控制下已经逐渐丧失可操作性，随着融资平台和政府关系的切割，为了维持发展和降低融资成本，很多以前的平台企业现在越来越多采取用专业担保公司提供发债担保等方式来进行外部增信，担保公司的非融资担保业务如发债担保、工程担保的进一步发展会为去杠杆和防范地方政府债务风险提供手段。
第五、担保对金融服务的专业化、信息化转型发挥更大的作用。目前全国省级担保或再担保机构大多采取集团架构，拓宽服务渠道，开展与担保主业相关的小贷、资产、投资、基金、信息科技、典当、租赁、信用建设及交易所等多种经营，有一些充分利用互联网和信息技术，以自有渠道为主，服务并积累客户资源，打造为中小微企业融资、服务地方政府建设的政策性业务综合平台。随着直接融资的进一步发展，融资担保公司的发展方向是更加专业的资产管理公司、信贷服务公司、催收公司、金融公司等等。由于直接面对客户的生产经营及资金营运全流程，而现阶段大量的融资性担保又集中于短期流动性贷款，这就使担保公司通过信息技术手段掌握企业生产情况提供担保而非采用传统的抵质押反担保模式成为可能，担保公司会根据客户实际需求而进行基于金融科技的创新，而这也会进一步促进整个金融行业的专业化、信息化转型。
作者简介：马弘毅，具有大型金融机构多年从业经验，先后从事银行资金业务、国际结算及贸易融资业务，组织参与多项金融产品创新，有监管机构及境外金融机构学习工作经历，是全球风险管理专业人士协会银行风险与监管国际证书持证人，世界银行微型金融培训师，中国国际商会及国际保理商联合会专家。
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